¿Qué cambió en el financiamiento educativo en Argentina?

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El presente informe busca analizar el financiamiento educativo en Argentina desde la década de los noventa hasta la actualidad, con mayor foco en lo ocurrido desde el año 2005, con la sanción de la Ley de Financiamiento Educativo (LFE) y de la Ley de Educación Nacional (LEN) un año después. Se analiza tanto el Gasto Público Consolidado (GPC), esto es, el gasto agregado de Nación, Provincias y Municipios, como también la evolución del gasto nacional, por un lado, y del gasto provincial, por el otro, con énfasis en las disparidades existentes entre las 24 jurisdicciones.
La aprobación de la LFE marcó un punto de inflexión en la inversión del sector, al establecer nuevos pisos para el gasto público en Educación y Ciencia y Técnica. El GPC en estos sectores incrementó en más de 50% su participación en el Producto Interno Bruto (PIB), al pasar de 4,2% del PIB en 2005 a 6,6% del PIB en 2015. No obstante, este aumento no fue un hecho aislado, sino que sucedió en un contexto de crecimiento de la economía y de una suba notoria en la presión tributaria y del gasto público. Es decir, se pudieron destinar mayores recursos al sector educativo sin necesidad de priorizar en el agregado este rubro por sobre otros, por lo que su participación en el total se mantuvo constante en aproximadamente 15,5% del GPC.
En cuanto al gasto nacional en Educación, casi 60% se vincula con el financiamiento de la Educación Superior y algo más de 17% se relaciona con los fondos salariales (Fondo Nacional de Incentivo Docente, FONID, y Fondo de Compensaciones Salariales, FCS). Los años 2006, 2007, 2011 y 2015 —estos últimos tres, años de elecciones presidenciales— aparecen como los de mayor incremento real del gasto en Educación y Cultura a nivel nacional. Por el contrario, en 2008, 2012, 2014 y 2016 se registraron caídas reales, siendo el último año el que mayor disminución presenta (8%). Estas caídas, junto con aumentos del gasto total, implicaron que en todos estos años el esfuerzo educativo -es decir, la relación entre el gasto educativo y el gasto total- disminuya. Al analizar las principales líneas programáticas, surge que, si bien en 2016 el total del gasto educativo nacional registró una variación real negativa, los fondos salariales experimentan una suba notable (73%), por lo que en 2016 casi duplicaron su participación dentro del gasto educativo con respecto al año anterior.
Por otra parte, el gasto educativo provincial se corresponde con responsabilidades de gestión y operación de las escuelas. Casi 80% de las erogaciones provinciales en Educación se vinculan a remuneraciones. Si se suman a éstas las transferencias a educación privada -que se destinan a financiar también salarios docentes- se obtiene que más del 90% del gasto educativo provincial se concentra en partidas salariales. En conjunto, entre 2005 y 2015 el gasto educativo provincial incrementó su participación en el PIB en casi 50% y la relación entre el gasto educativo y gasto total provincial aumentó de 28% a 30%. El período de mayor incremento sostenido del gasto educativo provincial es el que sigue la implementación de la LFE entre 2005 y 2010, y si bien luego presenta oscilaciones, se logra mantener en un nivel superior al previo a la sanción de esta ley.
A pesar del incremento agregado en el gasto educativo, las disparidades entre provincias son notorias. Esto se puede ver por medio de tres indicadores clave: participación del gasto educativo en los presupuestos provinciales (esfuerzo educativo), gasto por alumno estatal y salario docente. Así, el promedio de las seis provincias con mayor gasto educativo por alumno estatal es casi tres veces superior al del promedio de las seis provincias con gasto por alumno inferior. En cuanto al esfuerzo educativo, esta disparidad se ubica 1,5 veces entre las que más y menos proporción presentan entre gasto educativo y gasto total. Y, en el caso de los salarios docentes, esta relación se ubica entre 1,7 y 1,8 veces en los años analizados. Por otra parte, es interesante notar que al comparar el ranking de gasto educativo por alumno estatal y esfuerzo educativo, el orden difiere de gran manera. Es decir, no son las provincias que mayor esfuerzo por la educación realizan las que logran tener un gasto por alumno estatal más elevado. Por
ejemplo, Buenos Aires y Formosa presentan un gasto por alumno estatal similar, pero para ello la primera realiza un esfuerzo financiero por la educación más de un 50% superior a la segunda. O, con un esfuerzo educativo inferior al de Buenos Aires, Tierra del Fuego alcanza un gasto por alumno estatal casi tres veces superior.
El origen de las disparidades en el gasto educativo se vincula especialmente con las capacidades fiscales de cada provincia. Es decir, no tiene que ver sólo con la prioridad que cada provincia adjudica a la educación, sino también con condiciones más estructurales y profundas que afectan los ingresos provinciales en relación a su población. La coparticipación federal –el sistema de reparto de recursos fiscales a lo largo del país- tiene un papel central en la definición de la cantidad de recursos fiscales por habitante que tienen las provincias y, por ende, se encuentra en el origen de estas desigualdades, cuya equiparación constituye una asignatura aún pendiente, a pesar del importante incremento en la inversión educativa a nivel agregado.
Frente a la estructura de desigualdades en el financiamiento educativo de las provincias, es clave analizar la distribución del gasto educativo nacional entre las provincias, en particular de los fondos salariales. La distribución igualitaria del FONID no reduce las inmensas desigualdades salariales entre las provincias. Por su parte, si bien el FCS fue creado con este fin, no ha tenido criterios transparentes de distribución. En este sentido, resalta que si bien las provincias receptoras del FCS se encuentran entre las que en 2016 presentan menor salario docente, no necesariamente son las que cuentan con menores recursos fiscales por habitante ni las que realizan mayor esfuerzo educativo. El caso de la provincia de Buenos Aires es paradigmático dado que, si bien es la que menos recursos fiscales por habitante tiene, se encuentra por fuera del FCS.
En particular, el FCS podría tener criterios de distribución transparentes y objetivos, para lograr reducir las desigualdades del financiamiento educativo entre las provincias. Esto implicaría hacer crecer a este fondo (ya sea en términos absolutos y/o en su participación en relación con el FONID). La distribución de este fondo debería estar directamente ligada a las causas de las desigualdades en el salario docente: los recursos fiscales por habitante. Se podría incluir también en una posible fórmula el esfuerzo financiero por la educación (participación del gasto educativo en el gasto total) para incentivar a las provincias que más apuestan a la educación. De esta manera se lograrían dos objetivos: reducir las disparidades en el financiamiento educativo entre las provincias a través de una mayor equidad salarial y aportar una mayor transparencia en la distribución de los recursos nacionales.

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